政策变了，市场变了，接下来几年，养老项目怎么投？（深度解析）

近年来，随着我国人口老龄化的进一步发展，养老服务需求日益增长，这一时期养老服务政策密集出台，养老服务政策快速发展、渐成体系。通过对政策脉络的梳理、养老市场发展的分析，我们提出未来几年养老项目的投资建议。

一、十八大以来养老产业政策的4大转变

1.在政策定位上，由单一强调发展老龄事业转变为老龄事业和产业协同发展

十八大以来，养老服务政策在定位上出现了明显的转变，从发展老龄事业逐渐明确为兼顾发展老龄事业和产业。

在十八大以前，关于促进养老服务发展的政策基本上是在老龄事业的框架下展开的。如在“十二五”规划过程中，关于养老服务的相关规划内容都纳入在2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中。

到“十三五”规划时，关于养老服务的规划名称改为《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，这一修改表明，老龄事业不能完全涵盖养老服务内容，在事业之外还有产业发展问题。

在2017年10月召开的十九大进一步强调“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。 ”

这些重大政策信号表明，从政策定位上，养老服务不再只是一个老龄事业内的范畴，而是既包含事业也包含产业。政策定位的转变不仅意味着政策内容的丰富，还意味着政策影响面的扩大。

由于这一转变，这一时期政策密集出台，明显强调了养老服务的多层次性、供给主体的多元性、供给方式的多样性。十九届五中全会进一步强调“推动养老事业和养老产业协同发展”，不仅要求将老龄事业和产业并重，而且要求相互协调、协同发展。

2.在政策目标上，由保重点人群转变为保基本服务

在政策定位转变为发展老龄事业和产业以后，养老服务保障范围也明显扩大，从重点人群扩大至全体老年人，保障内容也逐渐明确为基本养老服务，实现了从保重点人群向保基本服务的转变。

从2013年的“坚持保障基本”原则和“确保人人享有基本养老服务”，到2019年的“确保到2022年在保障人人享有基本养老服务”，都体现了养老服务政策目标已经转移到保障基本服务上。

十九届五中全会明确要求“健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，”再次明确了保基本服务的基本政策目标。

3.在政策重点上，由侧重扶持机构转变为促进居家社区机构相协调

在十八大以前，主要的扶持政策基本上聚焦在机构养老上，对于发挥居家养老的基础作用和发展社区养老服务鲜有具体政策支持。十八大以来，这一状况逐渐改观，在推进国民经济的供给侧结构性改革过程中，补短板成为结构性改革的一项重要内容，社区养老服务作为养老服务供给侧的明显短板，受到了极大关注。

政策重点已经不是仅仅侧重于支持养老机构建设和运营，而是要统筹考虑整个养老服务体系的协调发展问题，在发展养老机构的同时还必须大力发展社区养老服务，为居家养老创造良好条件。在十九届四中、五中全会的报告中，明确将养老服务体系建设表述为“居家社区机构相协调”，这也为今后的政策重点提供了明确的指引。

4.在政策内容上，由就养老论养老转变为推动医养康养相结合

十八大以来，相关政策部门深刻意识到医养结合的重要性，不断出台促进医养结合的措施，从顶层设计到简化医养结合机构登记审批程序再到试点示范等逐步推动医养结合走向现实。同时，在社会养老服务体系中加入了医养相结合的特征。

十九届四中全会进一步将“医养相结合”丰富为“医养康养相结合”，提出“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”十九届五中全会再次强调“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

这些重要精神表明，政策内容已经从就养老论养老向推动医养康养相结合转变，反映了养老服务政策制订的视野更为开阔，不再局限在养老服务本身，而是延伸关注到养老及影响其质量的医疗健康服务问题，体现了系统思维和问题意识。

二、养老产业市场发展的6大趋势

十四五是人口老龄化关键的窗口期，老年人口预计增长到 5300 万，是十三五的 1.53 倍，也是人口老龄化进展最快的五年。 接下来几年， 养老产业市场发展呈现出以下6 个 趋势 ：

第一、更注重健康服务

健康长寿是所有老年人的刚需，有了健康，高龄不是问题； 没有健康，低龄也是问题。 加强健康教育、加强预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护，最重要的是提供连续综合的服务。 未来养老产业的重点方向则是健康管理、康复护理、慢病治疗。

为什么说健康管理具有巨大的市场？

哈佛大学研究表明： 慢病患者很难遵守最佳治疗方案，原因是因为人很难克服人性的弱点“懒和侥幸心理”，往往需要靠外力去干预管理患者的健康，这样就会派生出很多健康管理新的职业，比如健康管理师、健康管家等，特别是信息化智能化的出现，为健康管理增加新的契机。

想健康却不知怎么健康也是当下老人面临的主要问题，老年人最缺的不是医疗，而是健康素养。 国务院在《健康中国行动》中提到，每一个人都是健康的第一责任人，只有掌握生老病死的规律性、了解医疗技术的局限性，才能增强应对自身健康的主动性，要增强老人的健康素养，以健康素养来促进老年人的主动健康。

第二、更注重精神文化

国际经验表明，人均国内生产总值超过5000美元，居民精神文化需求将开始上升，老年人也会从物质需求转化到精神需求，追求个性化与品质化。 未来老年人精神文化方向更倾向于旅居和老年教育，从产业来讲，市场化的老年教育具有广泛的前景。 向享受型、发展型、参与型转换，学习是必由之路，它也将是未来最好的养老。

第三、更注重协同融合

养 老不是单一产业，是众多产业的聚合。 十九届四中全会提出“加强建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

从政策角度讲，对养老产业规律性认识提到新的高度； 从老年人来讲，真正以老年人的需求为导向，提供综合连续的服务； 从产业发展来讲，融合是未来养老产业的必然趋势。 未来养老机构会向社区嵌入型、康养专业型、信息智慧型、品质尊严型发展。

第四、更注重科技支撑

技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑，依靠科技创新化解人口老龄化给经济社会发展带来的挑战。 我们提到的智慧养老，它不是一个养老模式，而是与传统的居家、社区、机构养老模式的有机融合，融合度越高越有意义。 但技术不是万能的，目前智慧养老平台很多，却多半不成功，原因是有平台没服务，线下线上不结合，系统没整合，规模小没效益。

智慧产品不以人为本，没有考虑老年人的有效需求，缺体验性，产品不智慧，缺乏有效数据和后台支撑等问题。 智慧养老最大特点应该是人本，是人与人有情感的近身服务，再先进的技术也不能代替情感，智慧养老是技术精度和人文温度的合体。

第五、注重区域聚集

聚集是产业经济的重要特征，区域聚集对未来的带动和辐射作用将越来越明显。

第六、注重内涵发展

十九大报告提出，坚持高质量发展，坚定不移贯彻新发展理念。 老龄产业将从外延式数量发展转向技术质量效益的内涵式发展，特别是注重人才培养、标准制定、对服务质量进行监管。 对于企业、养老机构来讲，培育机构的核心竞争力指管理、服务、技术、人才、标准，练好内功，做好自己的事。

三、政策与市场双驱动下养老项目投资模式建议

1.自主开发、自投自建

自投自建模式是目前社会资本投资养老产业最常见的方式，拿地方式包括划拨、租赁、协议出让、招拍挂出让等。 在养老机构的运营模式上，商业机构一般会参考或借鉴CCRC养老社区运营模式进行整体运作。

实践中，为鼓励设立营利性养老机构进行投资建设，在土地供应方面，政策不断灵活化、以自有用地（比如工业用地等）进行养老服务设施建设是近期鼓励的方向，对于利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构的，在五年的过渡期内土地原用途也可以暂不作变更 。 因为政策的不断鼓励支持，2019年较多A股上市公司（尤其是房地产相关行业）选择自主开发养老产业项目，以最大程度利用自身优势享受政策及市场红利。

需要注意的是，由于我国土地用途与规划需要满足城镇总体规划、土地利用总体规划及对应详细规划，利用闲置土地房屋进行自投自建养老项目的仍然需要在开发主体、土地用途、建筑规划、建设手续方面满足合规要求。

并且由于实践中较多现有土地及房屋的用地、建设手续可能也不完备，在转做养老时也需考虑该等问题对养老项目推进的影响及解决方案，实际操作中仍可能出现多样化的棘手问题。

另需提起重视的是，对于以开展养老服务为名义而实际进行房地产开发的现象，国家专门出台了相关禁止性规定。 发改333号文规定： “对于经营性养老用地，通过强制性监管协议杜绝开发商以养老名义进行房地产开发建设。 ”“…土地可以抵押，若转让或抵押权实现，只可由其他养老企业承接。 ”“确保将政府提供的土地用于养老机构建设，不用于房地产开发等其他用途。 ”

2.养老服务提供商

鉴于国内的房地产开发成本较之美国等国家仍然较高，并考虑到近年养老服务不断精细化、专业化，与拥有满足政策要求的土地使用权人/房屋所有权人进行商业合作，提供代建、融资、养老服务等全流程协助成为可能，与自投资建模式相比，该类模式更加轻资产，但对于专业能力的要求较高。

对于养老服务提供商而言，如何选择合作模式（包括是否入股合作、资产转让、仅提供相关服务）至关重要，虽然轻资产运营模式对养老服务提供商的资金压力比较小，但基于目前国内养老产业环境，是否利于融资及后期运营也需个案考虑。

此外，鉴于养老机构投融资政策的不断放宽，公司债、资产证券化均将逐步成为可行的融资及退出方案，那么是否深入参与养老产业项目、如何平衡投入产出风险是养老服务提供商可以进一步考虑研究的课题。 在实践中，2018、2019年较多A股金融行业企业（以险资为主）已更多深入参与养老产业项目的投建运营之中。

值得关注的是，2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》同意给予境外资本参与养老服务机构国民待遇，且要大力“支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资”，这些政策趋势均将会对市场带来积极影响。

3.政府与社会资本合作及政府采购

考虑到我国的国民经济情况，政府牵头推动养老产业发展，为政策保障人群提供养老服务应为大势所趋，从资金端我们也可以看出，养老金激活、彩票公益金的更多投入为政府与社会资本共同推进养老产业项目落地提供了支持。

在目前的政策体系下，政府与社会资本合作（PPP）模式、政府特许经营模式等等均为切实可行的合作方案，如云南省规定对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可用国有建设用地使用权作价出资或者入股建设 。

2019年各地已逐步将养老服务纳入政府购买服务指导性目录中，探索通过政府采购方式提供养老服务或在现有法规政策环境下设置多层次的政企合作方案，这些均值得各大公司机构研究考虑，相信各地政府也在致力于研究除基础设施建设外新的地方发展方略，更多的关注与落实惠民政策。

4.不可忽略的非营利性养老模式

针对非营利性养老机构，其服务对象主要包括村集体经济组织内农户、城市中享受福利政策的居民等，非营利性养老机构土地一般为无偿划拨提供，养老机构则主要依靠政府补贴、社会捐赠进行运作。 从目前的政策环境来看，非营利性养老仍然是国家鼓励的养老模式，并且，补贴方案、补贴金额也在逐年优化。

由于2019年已放宽养老机构准入门槛，且进一步为非营利性养老机构参与养老产业提供土地使用优惠政策支持，非营利性养老模式依然大有可为。