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村庄怎么建?建成什么样?谁来建?资金怎么来?唐仁健等的这篇文章说透了

发布时间:2021-12-27


中国城镇化进程中村庄的命运与守望

——对四川成都、雅安、眉山三市村庄建设问题的调研报告

中央农办专题调研组 唐仁健、吴宏耀、杨尚勤、何予平


孟子说:“死徙无出乡,乡田同井。出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦这就是千百年来乡土中国生产生活方式的准确写照。而村庄,可以说是承载、记录和繁衍这种传统农耕文明的综合载体

习近平总书记说“记得住乡愁”,其根基和文脉便来自“村庄”。然而,进入新世纪以来,我国快速推进的城镇化正以前所未有的力量冲击着古老的村庄,全国每天减少的自然村将近200个而大量拔地而起的“新村”,则村不村、城不城,不仅丢了优秀乡村文化的“西瓜”,而且也没捡起现代城市文明的“芝麻”。这种背景下,我们究竟需要建设一种什么样的村庄,确实是摆在我们面前的重大课题。

2014年3月31日 4月4日 ,我们一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村庄建设问题进行了专题调研,现将有关情况报告如下。


一、村庄建成什么样?

把农村建成什么样子?怎样才是现代化、升级版的新农村?四川通过建设“新农村综合体”和“新村聚居点”,改造提升传统村落,保护历史文化民居,同时在新村建设方面也积极稳妥进行探索,其许多理念和做法给人启发、值得总结。

4月2日 上午,我们在成都的郫县调研了两个村,唐昌镇的战旗村和安德镇的安龙村,两者都是拆院并院形成的新建村庄。现在的战旗村,作为四川省建设新农村综合体的试点村,是由原来400多分散居住农户经过拆并形成的农村新型社区。走进村子,一座座农家小楼高低错落,村内道路蜿蜒曲折、干净整洁,前庭后院瓜果蔬菜枝叶繁茂、春意盎然。

我们一路走一路聊了解到,新建之初,战旗村也是向城里学,意图建成城市社区,并提出了“社区花园化、农民居民化、种草不种菜、种花不种瓜”的明确要求。然而,入住不久,村民就自发在自家附近翻土种菜,刚开始村委会组织人制止甚至拔菜,然而,村里上午拔,村民下午又种,一来二去,矛盾越来越大。在一次激烈的村民大会讨论后,村里终于顺应民意,同意了这一做法,仅要求主干道附近种上花草树木,而房前屋后、前庭后院则允许栽瓜种菜。这让我们强烈感到,村庄建设如果失去了农村特色和农家情趣,最终是不会受农民欢迎的,迟早也是要失败的。

安德镇的安龙村,村庄建设水平和战旗村不差,但村庄规模相对较小。安龙村是成都近年打造“小规模、组团式、生态化”川西特色民居工程的成果。小规模,即要求尊重村落形态规律,“宜聚则聚、宜散则散”,在村落规模上不贪大求全。安龙村规划了10个农民新型社区,每个点位人数控制在50~400人不等,最小的点位仅有11户39人。组团式,即由一个或几个大小不等的院落围合而成,呈组团式布局,既适当集中归团,又相对比较独立。生态化,即充分依托林盘、水系、农地等生态元素,民居自然散落于各村落之中,保留自然优美的生态系统和田园风光。

安龙村和战旗村虽然都是新建的农村社区,但却庭院相倚、瓜菜满绿,林盘老树簇拥,乡土气息浓郁。随行的省农工委同志告诉我们,四川在抓新村建设时,特别强调要保留民居的前庭后院,努力展现农村特有的田园景观、鸡犬之声、鸟语花香、瓜果菜香;明确要求不搞钢筋混凝土崇拜,房前屋后的绿地越多越好,村里村外的硬化黑化越少越好。路上,他们还向我们介绍了微田园”的做法,即在前庭后院建设小菜园、小果园、小茶园、小鱼池等发展庭院经济。这些理念和做法,对我们触动很深,隐隐感到这或许就是城镇化发展到一定程度之后的一种“返璞归真”,可能就是今后新村建设的一个“理想模样”。

4月2日 下午,我们又在成都的都江堰市看了几个村,柳街镇的鹤鸣村与黄家大院,崇义镇大桥村容家院子(自然村)。鹤鸣村是新建的村庄,黄家大院、容家院子两个村则是对原有村庄进行的改造升级。到黄家大院调研带有偶然性。在接连看了几个新建设的新村示范点后,我们心里嘀咕,这是不是仅是成都市的“样板戏”,其他一般性的村庄又弄得如何呢?

我们问都江堰的同志,新建的村大约能有多少、什么个比重?市里同志告诉我们,大约只占到全市行政村总数的十分之一,这意味着绝大多数村还是原有村落形态。在看完鹤鸣村后,我们临时决定,就看个附近的老村子--黄家大院。

黄家大院的整洁着实让我们出乎意料,房还是老房,路还是老路,但就是感觉有点不一样,路面上看不到一丁点塑料薄膜、纸屑垃圾,空气中闻不到一丁点畜禽粪臭、败叶腐味。

容家院子的改造也十分有特点,其中一座旧民居用竹草搭建了“草堂风格”的门庭,现已改造成为一个综合活动馆,每到假期,来此喝茶、吃饭的游客络绎不绝。看完这几个村落,我们对成都市农村的干净整洁、清新淡雅留下了极其深刻的印象,可以说,要把村庄建成这样在全国各地并不鲜见,但要把村容村貌都拾掇到这个程度,许多地方就差得比较远了。

4月3日 ,我们还调研了雅安市雨城区上里古镇,眉山市洪雅县柳江镇红星村,这是有着上千年历史的两个古村落。红星村依托“烟雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蕴,把新农村建设与发展乡村旅游结合起来,在新村建设中尤为注重古村风貌、传统民居的精心保护。在红星村,一江溪水穿村而过,村里建了条休闲便道,便道既沿溪而建又穿溪而过,道路两旁旅游标识显著,路边还建有干净卫生的公共厕所。一颗巨大的老榕树,枝繁叶密掩映着一处老宅,“古榕客栈”的金色招牌若隐若现,真是宛若行走画中、恍如穿越时空。缓过神来,我们细想,如果这样的村落都在我们这一代消失了,该是多大的罪过!历史的记忆又去哪里找寻?文化的乡愁又靠什么传承?

看完这些村,我们感到,村庄怎么建、建成什么样,似乎不能一概而论。目前的村庄大体可以归为三类,一类是具有悠久历史文化的古村落”,一类是一般意义上的原有“老村落”,另一类则是近年来在新址新规划、新建设的“新村落”。不同类型的村庄,其建设的思路、重点、做法也应有所差异。

新村的建设,重在“建”。

首先,在基本理念上,村庄建设不能简单把城市社区复制到农村,不能把农村建成城市的低级复制品,一定要千方百计保留农村的田园风光、农家情趣、乡村文化。

其次,在规划设计上,村落规划既要契合山水的纹理、道路的机理、林田的地理等自然特性,又要具备现代城市文明所享有的生产生活舒适与便利。

第三,在民居建设上,要充分体现民族特色、地域特点、乡村特征,既要做到总体风格风貌大致统一,又要避免千篇一律,应做到外观样式、色彩风貌等多样间搭、错落有致。

老村的建设,重在“改”我们不能把所有的农村都拆掉而重新建一遍,新建的农村毕竟是少数。应当说,村庄建设主要还得走改造提升的路子。老村的改造,不仅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外观改变一下,还要在理念、规划、建房等方面引入建新村的一些做法,注重提升改造农村公共基础设施、优化美化村容村貌,使得生活更加便利、村庄更加美丽。

古村的建设,重在“保”古村落是我们乡村文明的宝贵遗产,一处古村落就是一座集山水文化、建筑文化、园林文化、名人文化、饮食文化、民俗文化等于一体的历史陈列馆和标本珍藏库。将来,农村的老房子、老林子、老建筑、老树木都要作为财富而不是包袱,精心呵护和严格保护起来。


二、村庄依靠谁来建?

房子建在哪儿?建成什么样?由谁来建?怎么监督?老的宅基地怎么办?新房子怎么分,承包地怎么调?一个村庄的建设,特别是新建的村庄,涉及的矛盾问题非常具体,稍有不妥,就可能埋下农村社会治理的祸根,甚至成为引发农村群体性事件的引线。四川成都等地的做法,引起我们的共鸣,其遵循的核心原则就是“真正让农民做主”

在鹤鸣村调研时,我们忽然看见,一片新房中间赫然矗立着一处破旧房屋,甚是扎眼。我们询问:这是怎么回事?随行的同志告诉我们,在项目实施初,这户人家以为村里要收他家的宅基地,加上他们在成都市区也有房,因而坚决不同意参加项目。村里同意了这户的要求,没有动他们房屋。“现在他们后悔了”,随行同志也淡淡地补充了一句。我们感到,搞新农村建设,尊重农民意愿,可能短时间内会影响项目推进,但允许“插花”现象存在,能最大限度减少矛盾隐患,最终的好处也是显而易见的。

安龙村在项目实施过程中,充分坚持农民主体地位,不搞“行政命令、代民做主。”首先,是否参与项目由村民自已定夺;其次,项目具体实施由村民自己管理,规划选址、户型设计、建筑队伍选择、质量安全监管等问题均由农民自主拍板;最后,资金账目也由村民自己算、自己管。

成都还将村民理事会、村民议事会的工作机制引入到新村建设中。 4月1日 ,我们在成都崇州市桤泉镇荷风水村调研时了解到,这个村鼓励农民群众采取民主推选的方式建立“三会一社”,自主实施集体土地综合整理项目,从而构建起“1+3+n”的村级治理机制。他们建立了联合议事会,着重解决新村建设跨组、跨行政村议事难的问题;建立了维权自治会,群众聘请法律顾问,着重解决合法维权问题;建立了业主委员会,着重解决新村项目中的日常监管问题;建立了土地股份合作社,着重解决土地整理实施主体问题。荷风水村的做法,真正让群众住了放心房、有了明白账,对政府也真正有了信任感。同时,成都广泛推广“小组微生”的建设理念,采取统规统建、联户共建、统规自建等多种方式,也给予了农民充分自主权、选择权、决策权。

三、村庄建设资金怎么来?

搞好村庄建设,资金匮乏是关键瓶颈建设村庄是个大项目,不仅水、电、路、气等基础设施建设资金需求大,民房建设也是一笔大投入。钱从哪里来?从成都、雅安、眉山三市的做法看,政府补、村民筹、市场融,各个渠道都有。


在雅安市名山区百丈镇王家村座谈时,区里的同志告诉我们,名山区正计划开展89个新村点建设,初步估算基础设施投资就需3个亿,这还不包括村民的房屋建筑费用。王家村是个“新村落”,村庄建设的户型有3人户、5人户等类型供村民选择,3人户的房屋建筑成本在16万元左右,5人户的建房成本在20万元左右。可见,如果加上农民房屋的建筑费用,村庄建设特别是“新村落”的建设,资金需求是巨大的。


在安龙村的建设资金公示栏上,我们看到,安龙村新村建设总共投资24400万元,资金来源有三块:增减挂钩指标交易费、项目经费、农户自筹经费经过拆院并院节约出来的集体建设用地复耕后有426亩用于增减挂钩,按照政府35万元/亩的收储价格,接近1.5个亿,占到整个建设资金来源的60%以上。另外,政府配套补助4800万元用于基础设施建设,村民还自筹了些,人均自筹在1.4万元左右。


可见,在新村建设中,尽管有政府补助、村民自筹等多种途径,通过增减挂钩获得土地价值溢价是当前新村建设的主要资金来源而在资金的使用上,安龙村民居建设耗费17600万元,占70%以上。这也表明,建设新村落的资金需求主要是在新的民居建设上。我们了解到,不仅安龙村,战旗村、鹤鸣村等其他几个新建村庄的资金来源和使用情况也都大体如此。


但是,增减挂钩政策也不是在哪儿都灵。名山是个山区县、农业县,“工业弱,茶叶好”,土地的一级市场需求并不旺盛,土地价格也就不高。增减挂钩节约出来的土地指标仅3万余元/亩,然而土地复垦的费用每亩就在6、7万元以上,因而,挂钩政策几乎没有实施空间。在雅安市雨城区碧峰峡镇舒心农场座谈时,区里的同志也告诉我们,由于不能开展土地增减挂钩,现在区里建设新村很缺乏资金。我们感到,一旦不能“增减挂”,就很难搞得起新建村落这样的大项目,这种情况,不仅雅安、可能全国都是普遍的。


除了安龙村的三类资金来源外,也有一些社会资金投向农村建设。但是这类资金总体来说比较少,而且往往针对具有特殊优势的村庄,比如乡村旅游发展潜力比较大的地方,特别是一些具有古村落开发资源的村庄。我们了解到,红星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社会资本3亿元参与新农村建设,以企业投资为主完成了村里的公共基础设施建设。荷风水村的筹资方式也是一种新的探索,这个村也是一个新村聚居点,他们以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社,合作社再以社员节余的集体建设用地向银行抵押融资3600万元,解决了新村建设中钱从哪里来的问题。


村庄不仅建设需要钱,维护也要钱。建设秀美宜居的村庄,保持干净整洁似乎更加重要。我们在鹤鸣村了解到,去年村里能有250万元用于村庄基础设施的管护和村庄环境卫生的维护,其中村民自缴的有80万元,成都市每年给每个村40万元的社会事业建设费用。成都市的财力比较强,投入农村搞社会事业的钱宽裕些,但像雅安这样的山区市,情况就差很多了。在名山区座谈时,村里的同志向我们反映,截止目前,雅安虽然有每个村市里给10万元、区里给20万元的计划,但目前仍未拨付落实。

四、一些初步的思考和判断

村庄建设与城镇建设一样,是现代化进程中必须面对的重大理论课题和现实问题。通过几天来对四川3市多村的实地调研,经过与众多基层干部和农民群众的座谈讨论,我们对村庄建设问题,形成了一些基本判断和初步考虑。

1.关于村庄变迁趋势在工业化、城镇化快速推进的背景下,伴随着农村人口的大规模转移,越来越多的农民进城入户、变为市民,预示着我国的村庄布局结构、农村社会形态正在发生深刻的变化和剧烈的变迁。现在,可以看到以下几个趋势

一是传统村庄“空心化”还会延续发展,城市郊区的农村会快速纳入城市版图,农区、山区的农村人口会逐步向新型农村社区、中心村等集聚,一些村庄逐渐消失、村庄数量日益趋减是必然趋势。

二是在经过一个时期城镇、农村建设占地同步快速扩张之后,随着以人口城镇化为核心的城镇化战略的实施,现在可能正进入一个转折点,预示着今后城镇空间扩张会与村庄空间压缩相伴,总的建设占地规模增速会逐步减缓,直至达成基本稳定。

三是城乡发展一体化的进程会加快推进,农村的基础设施、公共服务会逐渐向城市看齐,大规模的村庄建设、村庄改造、村庄整治将逐步展开。

2.关于村庄建设规划搞村庄规划,不能简单复制城市社区模式、把农村建成缩小版的城市,不能千篇一律、一张图纸、一副模搞村庄规划,要以市县为单位,按照主体功能区定位和全域统一规划的理念,围绕区域主导产业,制定县域村庄建设总体规划,并结合每个村的具体功能定位,编制村庄建设规划,宜建则建、宜改则改、宜保则保,做到因地制宜、差别对待。搞村庄规划,要以方便农民生产生活为基本依据,尊重传统的乡村结构、农民的生活方式、地方的民族习性,村庄建设宜大则大、宜小则小,宜聚则聚、宜散则散,不能强求集中居住,更不能强迫农民“上楼”。搞村庄规划,政府是主导,理应出钱、出力,但住在村里的终究是农民,搞村庄规划必须充分征求农民的意见。

3.关于村庄建设改造现在看,一些地方具备了村庄拆迁重建的条件,农民也有意愿,可以因势利导加以引导和推进。但对大部分地区来说,村庄改造、村庄环境整治,还是当前的首要任务,用农民的话来说,“让城里的媳妇能在村里住得下,可以待上几天”。村庄建设、村庄改造,说到底还是农民自己的事,建不建、怎么建、建成啥样,还得由农民自已说了算。政府做好事,也得让农民称心满意,不能越位办事,吃力不讨好、花钱捞埋怨。

4.关于村庄建设资金。村庄建设需要大量的投入,基础设施和公共服务设施,政府该投的要投、该补的要补,但大头是建房子,还得靠农民自己拿钱。从四川的调研看,搞新村建设,有灾后重建、扶贫移民搬迁、打捆各项农村建设资金,但最主要的还是“地票”(城乡增减挂钩指标流转资金)。像一个村通过村庄拆旧建新、土地复垦整理,能节约300多亩建设用地指标,指标流转后就能获得1亿多资金,这要靠政府投、农民筹,是很难做到的。对土地增减挂钩政策,各方争议较多、认识相左。我们认为,“增减挂”客观讲是有一些好处,特别是对大部分农区、边远山区的农村来讲,他们可能永远都不会被征地、被城镇化,通过增减挂钩,可以部分分享城镇化带来的土地增值收益,提前获得建设资金。同时,通过旧村庄复垦,可以增加一部分耕地,也一定程度上提高了农村集体建设用地的集约节约利用水平。

现在的问题是,“增减挂”管理有些失控,经过批准的盲目扩大实施规模,没经过批准的也擅自推进,其后果是全国年度建设用地指标超出宏观调控指标,而且到底超了多少谁也说不清楚。更有一些地方政府,搞“增减挂”,是打着新农村建设的旗号,实际就是要城市建设用地指标,强行拆村并村,强迫农民上楼,引发一系列社会问题。与其这样,还不如实事求是地适当增加年度建设用地指标,相应扩大增减挂周转建设用地指标,使所有建设占地都纳入年度建设用地指标管理,让桌子底下的暗箱操作变为桌面上的阳光行为,规范有序地推进“增减挂”。如果大调政策暂时有困难,至少应切实把住几点:一是不能把指标调出县域;二是不能搞房地产;三是指标卖的钱必须确保基本用于新村建设的本身。


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